國家發(fā)改委、財政部PPP專家?guī)祀p庫專家、住建部中國會計學會PPP研究中心副主任 丁伯康
經過三年多的砥礪前行，我國的PPP在制度、法律、項目落地等各方面都取得了積極成效。但是，PPP要長期健康發(fā)展下去，離不開一個良好的生態(tài)環(huán)境，與之相關的政策、立法、金融、信用和社會等諸方面的問題，也都需要得到解決。
2017年，將有望成為我國PPP立法進程中比較關鍵的一年。PPP立法不可能一步到位，是先條例后立法，還是采取其他方式分階段實現(xiàn)，都不重要，重要的是要按照政策和規(guī)范去操作。
今年全國兩會的《政府工作報告》中指出，深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這已經是連續(xù)三年在《政府工作報告》中提及PPP。
自2013年底以來，國家發(fā)改委、財政部密集頒布政策，大力推廣PPP模式。地方政府積極響應，推出了一大批PPP項目。隨著各項工作的落實以及項目落地的加快，在PPP具體實施過程中的問題也不斷出現(xiàn)，如選擇社會資本公平性和規(guī)范性不夠、對PPP模式風險披露和分配不足、PPP項目落地難、落地率低等現(xiàn)象。究其原因，其中有價格和稅費調整、改革不到位的因素，也有法律、金融、信用體系建設不健全的問題。因此，要深化政府和社會資本合作，就要深入研究和解決好當前我國在PPP方面存在的一切障礙和問題，真正實現(xiàn)PPP在中國的可持續(xù)健康發(fā)展。
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PPP前行路上有成功也有缺憾
在過去三年多的時間里，我國各級政府部門和金融、投資與中介服務機構的相關人士，為了有效推廣和實施PPP模式，付出了極大的努力。各級政府部門圍繞推廣和運用PPP模式，全面發(fā)動，積極作為，做了大量卓有成效的工作。社會各界也廣泛參與，積極投身進來，為PPP項目的推進和落地，發(fā)揮了不同程度的作用。PPP在立法研究、政策制定、知識普及、操作指導以及項目落地等方面，都取得了前所未有的成績。
經過短短的三年，我國在PPP項目的投資規(guī)模、入庫數(shù)量、覆蓋范圍等方面，已經把任何一個發(fā)達國家都遠遠地拋在了身后。據(jù)財政部PPP(政府和社會資本合作)中心2017年2月13日披露的PPP各項最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月，全國入庫的PPP項目數(shù)量已達到11260個，投資額達到13.5萬億元；其中已簽約落地的1351個，投資總額達2.2萬億元，落地率31.6%，首超三成?？梢哉fPPP模式在中國的發(fā)展速度和成果，已遠遠超出了人們的預料。但是就在PPP項目的規(guī)模和數(shù)量擴張的同時，在推進的速度和質量等方面也存在問題。正如財政部副部長史耀斌在全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會暨示范項目督導會上指出的那樣，PPP改革仍然面臨著觀念轉變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)，所以我們不能掉以輕心。
誰都不可否認，PPP模式在城市基礎設施和公共服務領域的運用，對促進政府投融資體制的深化改革和政府投融資機制的創(chuàng)新，對促進我國傳統(tǒng)的政府投融資理念轉變和投融資模式創(chuàng)新等方面，起到了積極的作用。PPP已經逐步成為各級政府穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。但是，在PPP的發(fā)展過程中也出現(xiàn)了不同程度的亂象和缺憾。如設置壁壘，隱形阻擊民資進入；漠視政策，違規(guī)擔保承諾回購；避實就虛，社會資本跑馬圈地；誤導輿論，過度神化、泛化PPP模式；資源錯配，污染環(huán)境等，這些都會對PPP未來的健康發(fā)展造成不利影響。
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PPP生態(tài)環(huán)境建設迫在眉睫
面對一直滾滾向前的PPP車輪，越來越多的行業(yè)人士發(fā)現(xiàn)，理想和現(xiàn)實之間的差距逐步顯現(xiàn)。規(guī)范、有序推廣和運用PPP模式在實際操作過程中遇到了不同程度的阻礙，有的甚至變了味：以融資為導向的名股實債、以賭的心態(tài)參與PPP的投機者、以保底承諾和固定回報方式承攬PPP項目等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，危害了PPP在中國長期健康的發(fā)展。因此，我們呼吁，需要運用理性思維創(chuàng)建一個健康良好的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境。這不僅需要各級政府部門和金融、投資與中介服務機構的相關人士共同做到趨利避害，不忘初心，忠于PPP的基本要義和本源。同時，也要加強PPP作用和使命的正面宣傳和輿論導向，并且盡可能通過已有的項目經驗找尋到最具可行性的方案，使其被業(yè)內人士學習、掌握，并可因地制宜地加以運用，讓PPP項目真正落地并發(fā)揮效益，為提高政府投資效率和解決項目運營管理效率起到應有的作用。
PPP要長期健康發(fā)展下去，離不開一個良好的生態(tài)環(huán)境，當前影響PPP生態(tài)環(huán)境建設的因素很多，涉及法律、政策、金融、信用和社會等方方面面。建設和維護良好的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境，既要正確認識推廣PPP模式對我國政府投融資體制改革產生的根本性和長期性作用，又要避免把PPP過于神秘化、夸大化和泛化；既要充分激發(fā)市場機制在推進PPP中的決定作用，又要解決好相關利益主體的“職能缺位”、“職能越位”和“責任不到位”的問題；既要真正體現(xiàn)PPP項目物有所值的基本精神，又要差別化、針對性地做好具體項目的PPP運作，降低政府的投資成本；既要平衡好不同利益主體關系，又要獲得政府部門、國企、民企、金融投資及其他服務機構等相關利益主體的支持。只有全面解決好這些問題，PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境才能得到改善，逐步健康起來。
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PPP將迎來理性繁榮
經過三年多的砥礪前行，我國的PPP在制度、法律、項目落地等各方面都取得了積極成效。PPP運作的規(guī)范和深化問題，已經受到各界的廣泛關注和重視。這種變化將引導地方政府、社會資本方和各類中介服務機構更加重視PPP的運作環(huán)境和運作過程，更加理性地判斷為誰出發(fā)？又希望得到什么結果？正如財政部部長肖捷在全國兩會期間所表示的，中國的PPP還處于探索階段。因此，為讓中國PPP這顆稚嫩的花朵在一個健康、寬廣的環(huán)境和空間里不斷生長、發(fā)芽、開花，與之相關的政策、立法、金融、信用和社會等諸方面的問題，也都需要得到不斷地解決，而對PPP的理性探索和穩(wěn)步推進，必將迎來我國PPP發(fā)展的繁榮。
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資產證券化加速
2016年12月26日，國家發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，要求各省級發(fā)展改革部門大力推動傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目資產證券化，優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目開展資產證券化，同時證監(jiān)會為PPP資產證券化開“綠色通道”。
資產證券化作為一種融資手段，為PPP項目拓寬融資來源、豐富我國資本市場建設帶來積極影響。同時，它對于盤活PPP項目的存量資產，緩解社會資本的投資資金壓力，也會產生實質性的幫助。PPP項目的資產證券化不僅降低了融資成本，拓寬了融資渠道，還向民間資本釋放了投資空間。從長期看，這項政策將釋放多重利好，為PPP項目建立了一個持續(xù)融資的渠道。
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民營資本參與度增高
近兩年，民營資本越來越積極地參與到PPP項目中，參與的項目數(shù)量不斷攀升。且《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》等一系列政策頒布，也是為民營資本提供了更多的投資機會。截至2016年12月，財政部PPP中心公布的277個入庫項目的社會資本方共包括419家企業(yè)。其中，民營企業(yè)(含民營獨資和民營控股)163 家，占比39%；民營、含民營及外資的聯(lián)合體項目數(shù)合計139 個，占比50%；民營資本、含民營及外資的聯(lián)合體等兩類項目的投資額合計占比也達45%。中央大力推行PPP模式，正是借此鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多的參與機會。
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條例法規(guī)加快落地
業(yè)內人士一直都在千呼萬喚PPP的立法，2017年，將有望成為我國PPP立法進程中比較關鍵的一年。目前我國正處于從文件號召、促進民間資本參與基礎設施和公共服務，到以PPP的立法推動民間資本參與的過程。PPP立法不可能一步到位，是先條例后立法，還是采取其他方式分階段實現(xiàn)，我們認為都不重要，重要的是要按照政策和規(guī)范去操作。另外，PPP立法要起作用，仍然需要多層級、多部門之間的相互理解和配合，真正體現(xiàn)政企雙方平等、契約精神和爭議解決機制等配套制度的建設。
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海內外資本雙流動
在過去20多年基礎設施建設市場的發(fā)展歷程中，中國已得到了海外的大量投資。隨著我國PPP模式大力推廣，加之近幾年提出“一帶一路”戰(zhàn)略以及我國資本賬戶的開放，國際產業(yè)資本與金融資本對中國PPP市場的投資規(guī)模預期將進一步加大。
同時，在2016年，中國國內資本對“一帶一路”沿線基礎設施建設、產業(yè)園區(qū)等多個領域的投資也在不斷增加，未來PPP市場的重要發(fā)展趨勢是資本在國內外市場的雙向快速流動，以實現(xiàn)降低資金平均成本、分散項目投資風險、提高項目平均收益率等重要目標。
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PPP的理論和知識密集度提高
經過三年多的探索，PPP項目理論以及在整個發(fā)展過程和生命周期中，針對PPP項目的評估、實施方案和交易結構中的規(guī)劃、設計、建設、運營、移交等不同方面所存在的問題和解決方案的分析將逐步深入。不同投資主體參與的PPP項目的投資結構，資本金制度要求下的股權和債務資金等形成的融資結構，對應的操作流程、方案文本、合同體系等內容，也都需要在趨于成熟的情況下進行細化和標準化。隨著咨詢、運營、服務團隊的不斷發(fā)展壯大，其參與PPP項目的競爭力也不斷加強?，F(xiàn)在PPP行業(yè)不斷涌現(xiàn)出更多高端知識和理論，如生態(tài)環(huán)境建設理論、可持續(xù)發(fā)展理論等，必將為我國PPP項目的成功運作帶來保障，為PPP的發(fā)展提供強勁的動力。
不忘初心，行穩(wěn)致遠，探索完善！中國的PPP必將迎來理性繁榮的一年。